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Perspectives d’avenir pour l’Europe : évaluer, communiquer et construire une vision ambitieuse. Entretien avec Philippe de Schoutheete de Tervarent

«The European project has been an essential bearer of hope for several generations, including certainly mine. We have, however, come to a point where significant segments of our society, in many of our nations, have lost all hope, including hope in the European Union. No democratic society can survive without hope. To restore hope & confidence is possibly the most important task of our political leadership… » Conférence de Ph. de Schoutheete, Palais d’Egmont, 28 novembre 2012.


Rencontre avec le Baron Philippe de Schoutheete de Tervarent, ancien Ambassadeur et haut fonctionnaire aux Affaires étrangères, un des meilleurs spécialistes de l’UE pour avoir été, pendant plus de 40 ans, un acteur de terrain de sa construction, corédacteur du Rapport Tindemans sur la Communauté européenne et négociateur pour la Belgique, notamment des Traités de Maastricht et d’Amsterdam. Depuis 1956, date de son entrée dans la carrière diplomatique à 24 ans, il a acquis, en quelques années, une connaissance approfondie des questions européennes et des talents de négociateur qui vont le conduire au cœur du processus d’intégration et d’élargissement de l’Europe. Ce processus, il va l’analyser, contribuer à le comprendre et à l’aiguiller, comme Représentant permanent de la Belgique auprès de l’UE. Il occupera pendant dix ans, de 1987 à 1997, ce poste « réservé aux meilleurs » (1), à la fois témoignage de la confiance faite à son titulaire par le gouvernement et signe prometteur d’un parcours qui sera hors normes. Aujourd’hui encore, il poursuit son travail d’observateur et de commentateur de la chose publique européenne, au sein du « think tank » fondé par Jacques Delors, « Notre Europe », et dans de nombreuses instances et tribunes où son regard critique et constructif est apprécié.

Philippe de Schoutheete est, en effet, doté d’une qualité rare : la capacité de se retourner sur le passé pour l’évaluer et mesurer sans complaisance ni œillères ce qui a été accompli. Il l’appréhende avec une rigueur toute scientifique et la volonté de démystifier et d’expliquer simplement le fonctionnement, les enjeux, les forces et les fragilités des institutions européennes. Ce faisant, il veut pallier un défaut qu’il n’a cessé de pointer du doigt dans l’UE, son déficit démocratique, qui n’entache pas, à ses yeux, le processus décisionnel mais s’exprime en termes de légitimité à l’externe (« output legitimacy »), dans l’insuffisance de communication vers les citoyens. C’est ce manquement qui creuse un fossé entre les attentes des peuples à l’égard de l’Europe et l’image qu’ils en ont ou s’en font.

Ce cursus voué à la diplomatie et aux affaires européennes au plus haut niveau, Philippe de Schoutheete a voulu le mettre à profit aussi pour enseigner et transmettre aux étudiants le fruit de son extraordinaire expérience et de ses connaissances des institutions communautaires. Professeur invité à l’Université catholique de Louvain de 1990 à 1999 et au Collège d’Europe à Natolin de 1998 à 2005, il a dirigé également le programme d’études européennes de l’Institut royal des relations internationales (Egmont). Toujours dans le même souci de communiquer et d’aider à comprendre les arcanes et fonctionnement de l’UE, il a publié deux livres remarqués, l’un sur la coopération politique européenne (2), le second sur l’unité, la diversité et la démocratie dans l’UE (3). En 2012, les « Oxford University Press » ont réédité un ouvrage collectif, « The Institutions of the European Union », avec un chapitre de sa plume consacré au Conseil européen (4).

Membre de la Classe des Lettres et des Sciences morales et politiques de l’Académie royale depuis 1998, il vient d’en être élu Directeur. On lui doit l’initiative d’une session spéciale du Collège Belgique consacrée à l’euro et programmée pour février prochain.

Philippe de Schoutheete, le premier aiguillon de votre parcours, c’est de toute évidence, l’image et la personnalité de votre père. Opter pour la diplomatie fut sans doute une manière d’inscrire vos pas dans la tradition familiale et la fidélité à vos racines.

Oui en quelque sorte ! Mon père entama sa vie diplomatique en 1915 et fut en poste dans différentes capitales européennes, à Tokyo et Pékin aussi. En 1932, il était à Berlin où je suis né et où j’ai vécu deux ans. Mon père témoignait un intérêt très vif aux lettres et aux arts qu’il pratiqua bien au-delà de l’amateurisme pour compter parmi les historiens d’art de notre pays. Il siégeait à l’Académie d’archéologie d’Anvers avant de devenir membre de l’Académie thérésienne.

Après des études secondaires en Angleterre et un cursus de droit et de sciences politiques à l’Université de Louvain, j’ai embrassé la carrière diplomatique à 24 ans en faisant un stage au Ministère des Affaires étrangères. Et déjà j’eus à traiter du Benelux et de matières « européennes ». Au tournant des décennies 50/60, je suis en poste à Paris comme Attaché économique. Je pars ensuite, en 1962, pour Le Caire, à l’Ambassade de Suisse, au moment de la rupture des relations avec la Belgique : j’y défends les intérêts belges en Égypte et œuvre au rétablissement des relations diplomatiques entre les deux pays.

Votre retour au pays vous permet de rencontrer d’autres personnalités d’envergure qui influenceront elles aussi votre cheminement intellectuel et professionnel.

Je rentre aux « Affaires étrangères » pour en devenir le chef du Service de presse et le porte-parole, lorsque Paul-Henri Spaak est Ministre. Je garde cette fonction sous Pierre Harmel avec Étienne Davignon comme chef de cabinet. J’apprends à parler aux journalistes et c’est mon premier contact approfondi avec des dossiers européens.

Spaak faisait preuve d’une capacité extraordinaire de communication, de conviction et de vertus pédagogiques à l’égard de ses collaborateurs. Il expliquait aux jeunes diplomates le pourquoi et le comment il était arrivé à telle ou telle décision. Son influence sur la politique européenne a été bien postérieure à sa mort. Et pour moi, en travaillant avec Davignon, j’ai pu vivre cette continuité.
Je connaîtrai un autre moment-clé avec la rédaction du Rapport Tindemans, autour de l’année 75’ mais nous aurons assurément l’occasion d’y revenir au cours de cette interview.

La suite de votre carrière s’arrime autour de deux grands pôles : l’Europe et les Affaires étrangères.

Mis à part mes missions à Bonn et Madrid (où je suis Ambassadeur de 1981 à 1985), c’est en Belgique et au Ministère des Affaires étrangères que je poursuis ma route : Directeur du Service des Organisations européennes en charge de la coordination des problèmes européens, puis Directeur général de la Politique et enfin, dix ans durant, de 87 à 97, Représentant permanent de la Belgique auprès de l’UE. Je serai représentant personnel des Ministres Claes et Derijcke dans la négociation des Traités de Maastricht et d’Amsterdam. Mes dernières fonctions européennes, je les exercerai comme Conseiller spécial du Commissaire Michel Barnier, de 1999 à 2004.

Revenons quelques instants à la représentation permanente de la Belgique auprès de l’UE, à nouveau une opportunité irremplaçable pour comprendre comment se forgent l’Union, son fonctionnement et ses défis.

On y apprend le métier de négociateur, sur tous les sujets et tous les types de textes : les propositions de directives, les Traités, toute prise de position. Tout ce qui entre dans le « pipeline » communautaire passe par le comité des représentants permanents. Le modus operandi suscite des liens étroits entre les membres et une grande symbiose. On comprend vite la position des autres, on travaille dans la confiance réciproque : y compris celle que chacun de nous a de la capacité de chaque pair à convaincre son « patron ».

La représentation permanente comprend des diplomates et des fonctionnaires, un concentré de toutes les administrations belges.

Les idées européennes imprègnent-elles nos politiques internes ? Avez-vous observé un effet de percolation entre les deux niveaux ?

On peut en effet constater sur le terrain un effet d’européanisation (5) des administrations belges dans lequel les Affaires étrangères ont joué un rôle capital par leur travail de coordination. Il y a un impact même dans les administrations les plus réticentes. L’effet est très marqué aux Finances. La nécessité de s’adapter est devenu évidente partout. La combinaison de la coordination par le Ministère et de la Représentation permanente a joué sur la longue durée, notamment dans les rapports avec les Communautés et Régions dans notre pays.

Aujourd’hui, les Affaires étrangères coordonnent toujours et la représentation est un des rares endroits où la rencontre, le dialogue sont possibles. Nous somme, en tout cas, parvenus, par la culture du compromis et la recherche d’alternatives, à dépasser les clivages et à maintenir une politique européenne belge cohérente sur le long terme.

Cette connaissance en profondeur de l’UE, de l’intérieur et au jour le jour, vous avez tenu à la partager, avec les jeunes générations d’abord.

J’ai enseigné en parallèle avec ma charge de représentant permanent dans une Licence spéciale en Droit européen et ensuite à l’Institut d’Études européennes de l’UCL. J’ai donné cours à Natolin, au Collège d’Europe et ai assuré pendant quelques années la direction des études européennes à l’Institut d’Egmont. Je mesure ma chance d’avoir pu m’adresser exclusivement à des cohortes d’étudiants très motivés ou à des chercheurs.

Aujourd’hui je poursuis ce travail de sensibilisation et d’explication au CEPS (Centre for European Policy Studies) et au sein du think tank « Notre Europe », fondé par Jacques Delors. C’est un lieu de rencontres avec des gens qui ont marqué l’histoire de l’intégration communautaire, mais aussi de réflexions et de publications. L’ouvrage sur les institutions européennes édité aux Oxford University Press est né de ces échanges.

Vos livres et articles ont été, en effet, un autre outil efficace de communication et de lutte contre l’acculturation envers les questions européennes ou la désinformation.

Mon premier ouvrage, je décide de l’écrire, ayant fait le constat que vingt ans après le Congrès de La Haye et des années après le rapport Davignon, il n’y avait toujours pas de livre sur la coopération politique européenne. Mon étude paraît chez Labor en 1980 et est rééditée en 1986. La « coopération politique », à l’époque, c’était tout ce qui se faisait par les Douze, en dehors du cadre des traités. Ces activités étaient européennes bien que non communautaires. Elles impliquaient des règles, des procédures, des mécanismes que j’ai décrits dans le souci de faire simple. Ce faisant je rejoins Jacques Delors pour qui la simplicité fait partie de la démocratie : « Être inventeur de simplicité c’est permettre aux citoyens de comprendre ce qui se passe ».

À ma retraite, je me mets en tête de rédiger dix essais de dix pages sur différents aspects de la construction européenne. Ils feront finalement chacun quinze pages. Ce regard personnel sur l’Europe, traduit en sept langues, s’attache au rapport entre la puissance – réalisation de puissances collectives – et l’impuissance, celle de l’après-guerre. J’y évoque pourquoi nous avons abouti au principe de la subsidiarité, et quels éléments font les ingrédients de la solidarité : la politique régionale et la PAC (politique agricole commune). Il s’agit aussi d’affronter les vrais enjeux : respecter la diversité et concilier compétition et solidarité. C’est un tour d’ensemble des institutions sur base d’une expérience concrète. Mon objectif vise en priorité à éviter tout jargon et notes fastidieuses pour capter l’attention des lecteurs et les aider à comprendre la logique du Marché intérieur, la politique extérieure et de sécurité et le fonctionnement institutionnel.

Votre démarche s’est inscrite, tout au long de votre parcours, dans une attitude volontariste et pédagogique d’aide à la compréhension du phénomène européen. Elle a fait sien aussi la pratique du bilan, de l’évaluation de ce qui a été accompli, et l’esprit de synthèse qui permet de délaisser les scories d’une évolution historique pour n’en retenir que l’essentiel. Vous avez affronté, en 1985, dix ans après sa publication, l’exercice difficile d’apprécier l’apport du Rapport Tindemans. Feriez-vous les mêmes commentaires aujourd’hui ?

Le mandat de Tindemans revenait à mener une réflexion sur l’Union européenne et de donner une vision de son développement potentiel dans différents domaines. Il a le mérite d’avoir initié un premier essai de synthèse des différentes activités européennes. Cette conception d’ensemble pour l’UE, il l’appréhende comme une phase nouvelle dans un processus continu. Il propose qu’elle se construise sur la double base des institutions communautaires d’inspiration supranationale ou fédérale et de la coopération politique d’inspiration intergouvernementale, avec des liens étroits entre les deux appareils, précisément pour assurer la vision d’ensemble. Dans la suite, par le traité de Maastricht, on a donné raison à Tindemans en introduisant les deux piliers décisionnels dans un seul texte légal.

Il faut bien reconnaître que l’impact direct du Rapport a été très limité mais ses idées sont passées. En assignant des objectifs précis comme l’Union économique et monétaire, une politique extérieure commune, la solidarité par une politique régionale, le rapport a permis de poser les fondements pour de futures discussions. Des sujets comme la sécurité, la Défense commune, ou l’Europe des citoyens y apparaissent pour la première fois par exemple. Idem pour l’importance de la politique extérieure. N’oublions pas la motivation initiale des fondateurs de l’Europe : la réconciliation des ennemis séculaires et la peur du bloc russe. Elle induit la volonté d’exercer collectivement une influence dans les affaires du monde. Le Rapport, à nouveau, est le premier à souligner cette motivation-là. Tindemans stigmatise aussi la pratique de scission formelle des matières entre le communautaire, et les sujets intergouvernementaux, obligeant les ministres à tenir des réunions séparées et consécutives alors que les mêmes acteurs sont concernés. L’Acte Unique esquissera un rapprochement entre politique étrangère et politique communautaire et le Traité de Maastricht unifiera les deux réunions.

La rédaction de ce rapport m’a aidé à saisir l’importance du Conseil européen créé en 1974, qui donne l’occasion aux chefs de gouvernement de se rencontrer. Tindemans a joué un rôle en expliquant son importance malgré les risques de domination des uns sur les autres et tout en soulignant les vertus de la méthode communautaire. J’ai consacré plusieurs articles au Conseil européen dont le dernier en date, il y a quelques mois (6), pose la question de son rôle dans le cadre institutionnel de l’UE aujourd’hui. Le caractère mixte, double, de la dimension démocratique dans l’UE est essentiel. Et je partage le sentiment qu’on occulte une partie du débat sur la démocratisation de l’Union si on élude «l’articulation et le dialogue entre les niveaux européen et national de la démocratie » (7). Dans cette articulation, le Conseil européen joue son rôle, il est un facteur de légitimité.

Bref même si Leo Tindemans s’est montré déçu des suites données à son rapport, on doit se féliciter que ses propositions aient été rencontrées, pour la plupart, pas à pas.

Et pour l’heure quel regard portez-vous sur l’Europe, sur le budget européen ?

On ne peut écarter la nécessité d’aborder la question de l’austérité. On le fait au niveau national, il est donc normal de l’approcher au niveau européen. Mais la logique voudrait qu’à chaque niveau soit apprécié le rapport entre l’effort financier et les effets escomptés. Notre analyse conduit au constat que certaines dépenses se font mieux à l’échelle de l’Union, ce qui implique un transfert de fonds vers le communautaire.

On doit aussi évaluer ce qui est fait, le pourquoi et le comment. Prenons la Politique agricole commune, née de la volonté de transcender la non-rentabilité économique de nos systèmes agraires et de ne pas transformer nos campagnes en désert. Les subventions européennes sont assurément utiles à des milliers de petits exploitants. Mais dans les régions où l’agriculture est dominée par de très grands domaines, (comme le Royaume-Uni qui n’a pas connu la Révolution française et applique le droit de primogéniture), les bénéfices tirés de la PAC sont exagérés. Il faudrait réexaminer les automatismes d’aide. Idem, du point de vue institutionnel, un effort pourrait se faire dans la fonction publique, à la fois en réduisant le nombre de fonctionnaires de l’UE, et en revoyant la question de l’indexation des salaires.

Quels sont les grands ennemis de l’Union aujourd’hui ?

Je dirais avant tout la montée de sentiments identitaires, provoqués par la crise économique et bancaire.

Nous voyons, aux quatre coins, de l’Europe, en France, en Flandre, en Italie, en Grande-Bretagne, des droites nationalistes se faire de plus en plus entendre. Tout mouvement nationaliste finit par s’affirmer anti-européen, par refus de cession de souveraineté.

Nous assistons au « détricotage » du marché interne bancaire. Chacun y va de la nationalisation de ses banques. Ce repli de chaque pays sur son système bancaire est dangereux. Il y a, à mes yeux un deuxième danger pour l’UE : le protectionnisme. On en voit déjà les conséquences dommageables, notamment dans l’attitude des banques qui refusent d’aider la Grèce.

J’ai déjà fait allusion à la perte de contact de l’Union avec l’opinion, par excès de technocratie, déficit de pédagogie et par absence d’une vision ambitieuse. À mon sens, la télévision est pour beaucoup dans l’érosion du politique : on ne peut pas expliquer l’Europe en quatre-vingts secondes ! Les débats télévisés ne sont pas propices à la conscientisation des citoyens. Cette situation est dangereuse pour la démocratie, pour le fonctionnement politique de nos sociétés, les mouvements populistes s’en nourrissent.

Le déficit communicationnel induit une perte de crédibilité de l’Europe que l’on ne parvient pas à redresser. Et la perte de crédibilité est générale : une enquête a révélé, par exemple, qu’en Grande-Bretagne, le milieu politique partage avec le monde bancaire la caractéristique d’inspirer le moins de confiance aux citoyens.

Tout ceci conduit à l’euroscepticisme, un mélange de nationalisme et d’incompréhension.

La session (8) que vous consacrerez à l’euro, en février prochain, au Collège Belgique procède de votre souci constant de faire avancer le savoir et de démystifier l’Europe.

J’ai sollicité quelques « grands formats » : Philippe Maystadt, négociateur du Traité de Maastricht pour l’historique, André Sapir, pour le volet monétaire, Guy Quaden pour la macroéconomie. J’assurerai les aspects institutionnels.

Mon objectif rencontre ceux du Collège Belgique : face à des gens de plus en plus inquiets et qui ne comprennent pas, apporter l’éclairage de spécialistes de diverses disciplines sur des sujets « citoyens » qui les taraudent.


Maud Sorède, décembre 2012.


(1) Jan BEYERS & Caroline STEENSELS, «An exploration of some social mechanism affecting domestic political actors’ Europeanisation: the Belgian case», ECSA Biennial International Conference. May 31-June 2, 2001, Madison-Wisconsin, USA, Preliminary Paper, p. 8.
(2) Philippe de SCHOUTHEETE, La coopération politique européenne, 2e édition, Nathan-Labor, Paris-Bruxelles, 1986.
(3) Id., The Case for Europe; Unity, Diversity& Democracy in the European Union, Lynne Rienner Pub, 2000.
(4) Id., The European Council in The Institutions of the European Union, John Peterson & Michael Shackleton édit., 3e édit., Oxford University Press, 2012, p. 43-67.
(5) Terme repris à Beyers & Steensels article précité.
(6) Philippe de SCHOUTHEETE, « Le Conseil européen et la méthode communautaire », Policy Paper n° 56, Notre Europe, juillet 2012.
(7) Gaëtane RICARD-NIHOUL, Pour une Fédération d’États-Nations, Larcier, 2012 cité par P. de Schoutheete, ibid., p. 29
(8) Collège Belgique, Bruxelles, Palais des Académies, cycle de 4 leçons du 26 février au 7 mars.

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